编者按

《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》2021年7月20日发布，作出实施三孩生育政策及配套支持措施重大决策，开启我国人口发展新阶段。在国家陆续颁布实施的配套积极生育支持措施中，推动建立普惠托育服务体系引发了公众的热切关注。本文深入剖析了托育机构建设面临的挑战，并就进一步完善托育服务、优化生育环境作出建设性思考。

■ 胡晗 姜全保

《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》2021年7月20日发布，作出实施三孩生育政策及配套支持措施重大决策，开启我国人口发展新阶段。在国家陆续颁布实施的配套积极生育支持措施中，推动建立普惠托育服务体系引发了公众的热切关注。笔者2021年10月在陕西A县就此进行了实地调查。本文将结合调查结果，深入剖析托育机构建设面临的挑战，并就进一步完善托育服务、优化生育环境作出建设性思考。

托育机构建设面临挑战

伴随经济社会发展和生育政策调整，价格适中、方便可及、安全规范的托育服务已经成为全社会的迫切需求。目前我国正在大力发展托育机构，还面临价格不清、人才不足、政策空缺等挑战。

首先，普惠性托育机构服务价格制定存在疑惑。调查反馈显示，各级政府部门在普惠托育机构定价操作中存在困惑。因普惠托育准入标准不属于政府指令性定价，物价部门不予定价；原则上由各区县卫生健康部门通过市场形成普惠托育服务价格，具备招标条件的，通过招标方式确定价格水平；不具备招标条件的，与企业通过协商确定价格水平。规定上的不清晰，导致目前普惠性托育机构没有统一明确的价格标准。

第二，托育行业人才与相关配套政策不足。目前托育服务市场面临很大的人才供给和普惠性托育需求缺口，高质量托育人才供给不足。据调查，托育机构保育人员的薪酬普遍偏低，因不属于教育系统，故无教师编制，工资待遇与养老保障的稳定性较低，导致人员流动性强，难以吸引优秀的从业人员。

第三，托育服务配套政策欠缺。我国法律法规中关于开展0-3岁婴幼儿公共托育和保教服务的针对性条款欠缺；婴幼儿早期照护服务尚未纳入公共教育体系，处于监管真空状态；调查中部分家庭反映对托育机构不信任，相当部分的机构只教不保，课程质量和科学性无从考察，收费标准缺乏合理性，并未减轻家庭的经济负担和时间成本。那些低收入且需求强烈的家庭，不得不把孩子放到缺乏规范与相应资质的托育机构，直接影响和制约了0-3岁早期教育服务的健康有序发展。

完善托育服务的相关建议

根据国家卫健委设定的托育机构的设置标准和管理规范，在深入了解托育机构运营情况与生育家庭迫切需求的基础上，笔者从加快建设步伐、增加机构数量、规范收费水平、加强人才培育等方面提出几点建议。

首先要从质量和数量上加快托育机构建设步伐。积极回应托育机构需求，通过以奖代补、减免税收等措施降低托育机构收费标准，激发社会力量办托育的积极性和活力，扩大托育机构覆盖面；大力推进社区婴幼儿托育服务设施及配套安全设施的建设，将社区托育服务建设纳入公共管理和公共服务设施建设规划和配建年度目标；加强托育机构质量监管，尽快出台托育机构质量评估标准、婴幼儿卫生安全标准，对托育机构师资、课程质量、食品安全等开展动态评估，逐步引导托育机构质量持续提升。

其次在提升托育机构质量的同时，应增加幼儿园与托儿所数量。调查显示，孩子0-2岁期间，家庭最期盼就近建立公办婴幼儿免费或低于市场价格的托管中心、弹性工作时间、发放婴幼儿养育津贴等；3-5岁期间，家庭最期盼政府和社会提供有优惠政策的公立幼儿园、普遍提高师资水平和办园设施，部分家庭表示幼儿教育成本高，希望将幼儿教育纳入义务教育范围。因此，在扩大常规幼儿保育机构数量之外，应积极推广就近入托的社区型幼儿设施；针对3岁以下普惠性托育服务采用托幼整合的模式，融合托育服务和早期教育，一并吸纳至政府主导的公共服务之中。

第三，应结合各地实际情况，合理制定托育机构收费水平。据调查，大部分家庭可以接受的托育机构价格在2000元以下，导致了相对便宜的公办托育机构一“位”难求，民办托育机构空“位”较多。托育机构价格应以当地社会平均工资和财政收入水平作为主要参照依据，出台统一区域标准的同时，设立托育机构收费标准系数。制定并实施自律性行业准则，杜绝收费高、乱收费的现象，引领托育行业健康规范发展。

第四，应加强托育人才供给与政策引领。提高托育行业的人才供给，职业院校和高等院校可根据需求开设婴幼儿照护相关专业，严把教育培训关，加快高质量从业人员的输出；通过调动婴幼儿家长、幼儿园从业人员、行业专家学者等人力资源方式充实托育指导服务队伍建设；将婴幼儿照护服务人员作为急需紧缺人员纳入培训规划，大力开展职业技能培训，提高婴幼儿照护服务能力和水平。

此外还应完善早期教育政策。为改变目前0-3岁早期教育事业无序发展现状，补足0-3岁婴幼儿早期教育服务的短板，首先应尽快明确0-3岁婴幼儿教育主管部门，统一负责0-3岁托育服务体系的规划、建设、发展和监管；在国家卫生健康委制定的《托育机构设置标准（试行）》和《托育机构管理规范（试行）》指导下，各地要积极探索并出台相关托育机构建设保准、管理规范的细则。

多措并举优化生育环境

在加快托育机构建设的步伐同时，还应多措并举，真正优化生育环境，推动积极生育政策落地。

首先要加强新型生育文化建设。推动构建与社会经济相符合的新型婚姻伦理，破除高价彩礼等陈规陋习，帮助适龄年轻人进入婚姻；培育更加理性的育儿理念，加强媒体对科学育儿理念的宣传，纠正养育攀比问题；规范孕妇与婴幼儿用品市场，鼓励制造商推出平价优质商品，降低家庭养育成本。

第二，用人单位及全社会应增强对职业女性的人文关怀。政府应承担企业雇佣女性的部分成本，引导企业消除就业性别歧视，鼓励企业积极落实对孕产期女员工的倾斜政策，例如推行弹性工作制等。调查发现，约1/3的女性在产假期间的工资待遇会有不同程度的降低，私企和个体工商户中尤其严重。故应保证产前检查、哺乳时间的工资发放，同时制定企业产假制度落实的奖惩细则，稳定女性返工后岗位。家庭和社会应积极肯定女性的生育贡献与养育价值；强化养育过程的父职履行与父亲参与。

第三，多举措提高生育家庭福利。保障多孩家庭的财政补贴；完善生育医疗保健体系，建立健全全覆盖全生命周期的人口服务体系，包括探索对在乡镇卫生院及以上医疗保健机构分娩的户籍产妇提供住院分娩免费服务，降低孕前基因筛查、孕中母婴保健、产后母婴护理、新生儿管理服务成本，等等。

此外，应关注生育困难群体诉求。对现代妇女生育年龄普遍延后的现实，探索不孕不育等生殖辅助技术支持政策；加强高危孕产妇管理措施，针对孕产妇的具体妊娠分娩情况，切实加强妇产科临床设施资源和专业医务人员资源的配置，逐步扩大基本公共服务的范围和内容。

（姜全保为西安交通大学教授，胡晗为该校助理教授）