编者按

　　针对村规民约普遍存在的制定程序不民主、形式化的倾向、部分内容不合法，带来的侵犯妇女权益、性别平等法律被架空等问题，作者认为在全面推进依法治国实践中，要加强修订村规民约的顶层设计，并结合相关探索经验提出修订村规民约的政策设计要注重培训、增加性别平等条款和程序民主。

　　自1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》提出“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约”以来，大多数村都制定村规民约。村规民约作为村庄制定的行为规范和村庄管理规则，可以分为两类，一类是综合性的（如村民自治章程），涉及村庄事务的各个方面，具有很强的综合性和规范性；一类是专门性的村庄内部经济管理规则和分配方案，如：征地补偿分配方案，农村社区建设拆迁补偿方案，农村经济组织股份合作社章程等。

　　绝大多数村规民约涉嫌违法

　　村规民约具有身份认定功能与资源分配功能，常被称为村庄管理的“小宪法”。但是已有的研究成果和调查发现，我国59万个村委会中绝大多数村庄的村规民约存在三方面问题。

　　一是制定程序不民主。

　　《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程”，从而确定了村规民约的制定主体是村民会议/村民代表会议。但在实践中，许多村庄的村规民约是由村组干部直接制定。据学者张广修调查统计：村委会（30%）、村支部（17%）和县乡政府制定范本（8%）等非法定主体制定村规民约的比例占55％。据中央党校妇女研究中心2014年对21个省1126名土地权益受到剥夺的农村妇女进行调查，发现68%的妇女不能参加农村集体资源分配方案的表决。

　　二是存在形式化倾向。

　　部分村规民约存在形式化倾向，一是不同村庄的村规民约几乎完全相同，统一格式、统一文本，看不到各个村庄的特点和差别，与村庄实际情况几乎不发生任何联系。二是为了应付上级要求，村规民约只有一些“热爱集体、奉公守法”的空话，没有实质性内容，难以成为村民自我约束、自我管理的规则，是典型的“墙上规约”“纸上规约”。没有任何实际作用，反而引发村民对村规民约的麻木与冷漠。

　　三是部分内容不合法。

　　有的村规民约几乎通篇都是罚则与村民应尽的义务，看不到村民的权利与村干部的责任。成为乡村干部管制村民的、不平等的“单方规约”“管制条款”，村民自治成为纸上谈兵。

　　在集体资源分配方案中，村规民约通常对大学生、服役士兵等群体没有限制，但对于农村婚嫁妇女的限制十分严格，要求出嫁女的户籍必须迁出娘家村，且明确规定“出嫁女无论户口是否迁出，均不再享受村民待遇（宅基地、承包地、征地补偿款、股份分红、集体福利）”；规定多女户只允许一个上门女婿享受村民待遇。有的村虽然给予出嫁女部分待遇，但条件非常苛刻。如有村规民约规定：“外村嫁入本村（妇女）离婚后不结婚（12年以上，45周岁以上，两个条件同时具备），方可享受本村村民待遇”。

　　剥夺妇女权益的村规民约不只是个别现象，据中央党校妇女研究中心“性别平等政策倡导课题组”近十年来在全国各地农村调查发现， 80%的村庄存在类似违法条款。这些村规民约条款完全背离了国家法律，《中华人民共和国婚姻法》第九条规定：“根据男女双方约定，女方可以成为男方家庭的成员，男方也可以成为女方家庭的成员。”《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条规定：“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益”，等等。

　　长期以来，村规民约与国家法律法规存在矛盾与冲突，成为依法治国难以突破的瓶颈。婚嫁自由、男女平等的国家法律被架空，而不合法的村规民约却畅行无阻，导致农村社会矛盾公开化。如果政府对民间法“迁就放任”，允许其与国法“并行实施”，甚至“公然冲突”的话，必将严重影响国家法律的权威性和政府的公信力。在全面推进依法治国的进程中，村规民约承担着重要的社会治理功能。作为最基层的社会规范，村规民约必须纳入法治化的轨道。

　　村规民约修订要注重四个环节

　　自2008年至今，中央党校妇女研究中心“性别平等政策倡导课题组”连同河南社区教育研究中心，用了九年时间，在河南省登封市、安徽省长丰县、江西省靖安县等九个省的若干试点村，进行了依法修订村规民约的实践探索，有效解决了国家法与民间法的冲突问题，积累了一套成熟的操作经验，能够为修订村规民约的顶层政策设计提供参考。而政策设计要注重以下四个环节。

　　一是进行依法修订村规民约的培训。

　　观念变革是基础，仅靠行政手段不能解决思想问题。在依法修订村规民约之前，应当给各级领导干部特别是县乡村干部进行培训，村级培训包括村组干部和村民骨干（包括妇女代表）。培训内容要具体明确，切中修订村规民约的重点与难点。此外，还应当推动民风民俗变革。

　　二是县乡政府要对村规民约进行依法审查。

　　对于村规民约中的违法条款（包括潜规则），乡（镇）政府应要求村/居委会限期予以删除，并在重新修订后以书面形式报乡（镇）政府备案。凡是规定时间内不予删除或不纠正违法条款的村/居委会，不能参加优秀或文明村庄的评选，该村干部不能担任各级人大代表和党代表，已经担任的要予以更换。清除违法的村规民约，应当纳入基层领导干部的考核指标中。

　　三是依法增加性别平等的条款。

　　仅仅删除村规民约中违法的条款，并不足以保障法律得到落实。倘若男性中心的分配规则不改变，只是在村规民约文本上取消，还可能转化为对妇女的隐性歧视，在实际的资源分配中继续发挥作用。斩草除根的办法就是将性别不平等的潜规则修改为性别平等的显规则，在村规民约修订中增加“纯女户、有儿有女户的子女婚居自由，男到女家、女到男家均可，同等享受本村村民待遇”等条款，为依法自治筑起一道坚固的防线。

　　四是制定村规民约的修订程序。

　　村民代表与村民会议是修订主体，村委会和村民组长是修订关键，修订过程要严格遵守民主、公开、合法的原则。

　　（1）村委会或1/10以上的村民联名提议，可以修订村规民约。

　　（2）村委会牵头成立起草小组，广泛吸纳村民意见，提出内容合法、结合实际、体现男女平等的村规民约（草案）。

　　（3）村委会、村民组长和村民代表召开会议，认真讨论草案。

　　（4）村民组长将修订草案带回各村民组，充分征求村民意见，并及时反馈给起草小组。

　　（5）召开村民会议/村民代表会议对村规民约（草案）进行逐条表决，过半数通过方为有效。按照村民委员会组织法第二十五条规定：“妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上。”

　　（6）表决通过的《村规民约》在全村公示，公示期七天，公示期过后即日生效，同时提交乡（镇）区、街道办事处备案。

　　（作者为中央党校妇女研究中心教授、博导）