编者按

　　根据2013年中央一号文件规定，我国将于2018年前完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。但是在农村土地确权颁证的过程中，一部分人虽然是农民身份，却因为“性别”和“新增人口”身份而不能得到承包地，成为没有土地以及确权证的农民。本文提出土地确权登记工作要考虑社会公正，切实维护农民特别是妇女权益。

　　2013年中央一号文件提出：“全面开展农村土地确权登记颁证工作”，健全农村土地承包经营权登记制度，强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护，用5年时间完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。党的十八届三中全会决定、2014年和2015年中央一号文件又对该规定一以贯之地加以强调，目的是理顺农村现有产权关系，构建完整的农村资产财产权益体系，盘活农村生产要素。目前，全国土地确权登记正在紧锣密鼓推进中。

　　农村土地确权颁证中的不合理现象

　　在城镇化进程中，一部分人已经拥有市民身份，却依然占据着农村的集体土地资源，而且土地证上有名；另一部分人依然是农民身份，却因为“性别”和“新增人口”身份而不能得到承包地，成为没有土地以及确权证的农民。具体可以归结为以下四类情况：

　　第一，农村妇女失地又失证。当农村妇女结婚进入丈夫村庄，分不到土地，要求保留原承包地，或者留在娘家村居住，通常会遭到娘家村集体的排斥。据中央党校妇女研究中心2014年对21个省区市初始权利受到剥夺的1126位农村妇女进行的问卷调查发现：52.9%的妇女结婚后被取消娘家村的土地承包权。不少地方土地确权颁证的原则是，根据土地颁证，有地才有证，没地就没证，导致娘家村和婆家村“两头空”的妇女拿不到土地确权证。清华大学中国农村研究院2014年暑期全国“百村千户”调查显示，在新一轮农地承包经营权确权登记工作中，18.0%的已婚妇女出现了土地承包“两头空”问题。在土地确权颁证以后，这些妇女就会从失地到失证，从而失去土地流转与抵押贷款等一系列土地财产权。

　　第二，大学生和公职人员名字出现在土地确权证上。据中央党校妇女研究中心2015年11月对广东、北京、河北、云南、浙江发放的2000多份问卷调查，20.0%的大学生、58.0%的研究生拥有农村承包地，还有已经非农化的公务人员拥有承包地。相关工作人员解释说，之所以产生这种现象，与土地承包法第二十六条规定有关：承包期内，发包方不得收回承包地。收回承包地的条件是“全家迁入设区的市，转为非农业户口”，因而，作为个体的家庭成员成为非农户口、公职人员，其承包地不得收回。

　　第三，土地确权登记证上出现已故家庭成员的名字。在河北滦南县、四川夹江县的土地确权证上，有的户主已经注明死亡，身份证号被取消，却依然登记在“承包户代表” 一栏。也有的将死亡的户主姓名写在“家庭共有人一栏”。根据相关要求，土地确权登记办证中，家庭成员的年龄都在20多岁以上，20岁以下年轻人的名字要么不出现在证件中，要么注明无地。相关工作人员的解释是，尊重当事人当前无地的事实，不会根据实际需求重新调整土地。

　　第四，妇女在土地登记证上没有名字。有两类情况，一是人地分离的妇女，其家庭的土地确权证与妇女本人的居住地发生分离，属于妇女个体的承包地确权证掌握在父亲为户主的原有家庭中。这种情况大多是在土地分配之后结婚，土地确权证通常依据上一次承包地的分配来核准承包户，颁发证书。调查中，我们发现不少“牛郎织女”式的承包证：丈夫和妻子本来是一个家庭，却被分成两半，一半是“牛郎”，丈夫与孩子共有一个确权证；一半是“织女”，妻子的名字却不在这个证里，而是与她的父母在一起。二是家庭的土地确权证与妇女的土地确权证并不分离，但登记证上只有男性户主的名字，没有妇女的名字。户主99.0%都是男性，无论是征地补偿金的发放，还是土地的转让、抵押，都需要户主签名确认，男性家长的权利不言而喻，而女性家长及其子女的权利很容易被忽视甚至被侵犯。

　　在农村土地确权颁证的过程中，出现了一种不合理的现象：部分身份已经发生变化的公务员“两头吃”，而以农业劳动为主的农村妇女再一次被明确地、合法地、永久性地排除在外，加剧了农村土地的分配不公。这不仅会影响农村妇女的基本生活，还会消解农民对于土地承包的积极性，不利于农村土地承包政策的长期稳定。

　　土地确权登记要切实维护农民特别是妇女权益

　　土地确权登记工作要考虑社会公正，切实维护农民特别是妇女权益，把握三个要点：

　　1、土地确证应以农民身份为前提，兼顾土地的承包属性。在快速城镇化过程中，农民的身份在不断变化，一部分农民转变成市民身份，一部分农民依然保留农民身份。土地确权颁证，坚持土地承包政策长期不变，应以农民身份为前提，健全土地变更与退出机制。因婚嫁、收养、出生与死亡等法律事实和升学、参军、就业、服刑与劳教等社会事实，发生家庭成员户籍信息的变更时，相应的土地权益也要依法在家庭内部变更或在农村集体经济组织成员之间变更，并重新确权登记。

　　2、土地确证须以土地确权为基础，切实保障农民的土地承包权益。对于土地权益受到剥夺、又以从事农业为主的农民，应先保障其承包权，再进行登记颁证，确实无地可补的，也要有相应的补偿措施和处理办法，从而保障婚嫁妇女等特殊群体的土地承包权益。找回承包权的办法有三种：第一，采取就近原则。根据居住地调剂承包地，现已婚嫁妇女应有而没有承包地的，由嫁入方优先解决，便于其耕种；长期生活在女方村庄的妇女，由女方村庄补地解决。第二，采取调剂原则。在集体机动地已经分完的情况下，根据土地变更与退出机制，将调剂出的土地重新分配给失地农民。第三，增量土地优先保障无地农民。在土地确权的同时，将集体收回的承包地重新分配给无地人口。在土地确权测绘中，一个普遍的现象是测绘面积多出实际面积，为解决无地农民的土地问题提供了可能性。

　　3、在土地确权登记时，应做实家庭成员个人权利。过去，土地确权证只是写上户主的名字和家庭承包地，没有细化到每个家庭成员。为了避免对个人权利的侵犯，土地承包经营权证、集体林地使用权证、宅基地的集体土地使用权证以及房屋所有权证，不仅要颁发到“农户”一级，更需规范家庭内部土地财产关系，将所有家庭成员的名字，尤其是女性成员的名字作为共有人进行登记。在土地确权证上写入家庭成员的名字，应当看作政府的责任，不应该要求承包者提出申请。此外，凡属于家庭共同财产的证件，应规定：夫妻作为共有人要联合签名。土地经营权入股、转包、被征用等共同财产的转让处置必须夫妻双方共同签字才能生效，预防因婚姻变故等事件给妇女带来的不利影响，保障妇女在土地的流转、抵押融资中的决策权和收益权。

　　（作者为中央党校妇女研究中心教授、博导）